נתן אלתרמן, או ליתר דיוק, השטר עליו הוא מודפס – נמצא במרכזו של דיון ציבורי. יתכן שהשטרות יוצאו בקרוב מהמחזור ושטרות בעריכים של 200 ₪ יהפכו לניירות מעוצבים חסרי ערך. אם אתם שומרים ערימות של שטרות מתחת לבלטות – זה אמור בוודאי אמור להדאיג אתכם, השאלה היא האם זה אמור לפגוע באזרח מן השורה וכמובן – האם ביטול השטר עשוי לשמש כלי יעיל במערכה הכלכלית נגד חמאס?
הקדמה
יוזמת שר החוץ גדעון סער לביטול שטר 200 השקלים במטרה לפגוע במימון חמאס מצטרפת לשורה ארוכה של מקרים היסטוריים בהם ביטול מטבעות שימש ככלי במאבקים גיאופוליטיים. בעוד שבנק ישראל, נכון לכתיבת שורות אלו, מסתייג מהמהלך ומדגיש את הסיכונים הכלכליים הכרוכים בו, ניתוח מקרים דומים מהעבר עשוי לספק תובנות חשובות לגבי האפקטיביות הפוטנציאלית של צעד זה והשלכותיו האפשריות.
מלחמת האזרחים הניגרית וביאפרה: תקדים היסטורי
המקרה של ביאפרה (1967-1970) מהווה אחד התקדימים הבולטים בהיסטוריה המודרנית לשימוש בביטול מטבעות ככלי לחימה. בינואר 1968, ממשלת ניגריה החליטה להחליף תוך 19 יום את כל שטרות הלירה הניגרית במדינה והשאירה את השטרות הישנים שהיו בידי ביאפרה חסרי ערך. מטרת המהלך הייתה ברורה – לפגוע במערכת הפיננסית של הרפובליקה הבדלנית של ביאפרה ולמנוע מהבדלנים לעשות שימוש במאגרי המטבע הניגרי שהיו ברשותם.
התוצאה הייתה הרסנית עבור הכלכלה הביאפרית. המהלך מחק בבת אחת 30-50 מיליון לירות ניגריות לביאפרה והביא אותה לידי פשיטת רגל. הרפובליקה הבדלנית נאלצה לפתח מטבע עצמאי ("ליברה ביאפרית") שסבל מאינפלציה קיצונית בשל חוסר אמון בינלאומי. היסטוריונים כלכליים מציינים את המדיניות המוניטרית כאחד הגורמים שהובילו לכניעת ביאפרה ב-1970, יחד עם המצור הכלכלי הכללי שהוטל עליה.
(שטר הבזק של ביאפרה לאחר ביטול השטרות של ניגריה – זה לא החזיק זמן רב)
גרמניה ובריטניה: זיופים ומלחמת מטבעות במלחמת העולם השנייה
במהלך מלחמת העולם השנייה, גרמניה הנאצית ביצעה מבצע מורכב ("מבצע ברנהרד") של זיוף שטרות שטרלינג בריטיים בהיקפים חסרי תקדים. מטרת הנאצים הייתה להציף את בריטניה בשטרות מזויפים וכך לגרום לערעור הכלכלה. מומחי זיוף, רובם אסירים במחנה הריכוז זקסנהאוזן, ייצרו שטרות בריטיים בדיוק כה רב שהיה קשה להבחין בינם לבין השטרות האמיתיים.
עד סוף המלחמה, חוליית הזיופים הצליחה לייצר שטרות בשווי כולל של 130-300 מליון לירות סטרלינג. בתגובה, בנק אנגליה נקט צעדים הגנתיים: הבנק הגיב ל"מבצע ברנהרד" על ידי הוצאה מהמחזור של כל השטרות בעלי ערך נקוב גבוה מ-5 ליש"ט. זאת לצד הכנסת שטרות חדשים עם סימני אבטחה משופרים וניטור קפדני יותר של מספרי סדרה. המקרה הזה מדגים כיצד פגיעה במטבע יכולה לשמש ככלי לוחמה כלכלית, וכיצד מדיניות מוניטרית מהירה יכולה לספק הגנה מפני איומים כאלה.
(על מבצע ברנהרד תוכלו לקרוא בהרחבה בספר של אדולף בורגר – עדות מפורטת של זייפן בכפייה מכלי ראשון!)
אפגניסטן והטליבאן: מלחמה מוניטרית במאה ה-21
לאחר הפלת שלטון הטליבאן ב-2001, אפגניסטן עברה רפורמה מוניטרית נרחבת. בשנת 2002, הבנק המרכזי האפגני, בתמיכת קרן המטבע הבינלאומית וארה"ב, הכריז על החלפת המטבע הישן בנוכחי, כאשר 1 אפגני חדש שווה ל-1,000 אפגני ישן. הרפורמה גם יצרה מטבע אחיד ברחבי המדינה, לעומת המצב הקודם שבו אזורים שונים (במיוחד האזור הכורדי בצפון) השתמשו במטבעות שונים.
(אחד מהשטרות האפגניים שבוטלו)
אחת המטרות המוצהרות של הרפורמה הייתה לפגוע בכוחות הטליבאן ובארגונים אחרים שהחזיקו כמויות גדולות של המטבע הישן. בתוך תקופה של 60 יום, נאספו כל השטרות הישנים והוחלפו בחדשים, מה שאילץ מחזיקי כמויות גדולות של מזומן (כולל ארגוני טרור) לחשוף את עצמם. המהלך נחשב להצלחה בשיקום האמון במטבע האפגני ובייצוב הכלכלה לטווח הקצר, אך בטווח הארוך, הטליבאן הסתגל ומצא מקורות מימון חלופיים, כולל סחר בסמים וסיוע חיצוני.
עיראק לאחר פלישת ארה"ב: החלפת הדינר של סדאם חוסיין
באוקטובר 2003, לאחר הפלת משטרו של סדאם חוסיין בעיראק, הרשות הזמנית בהובלת ארה"ב יזמה החלפה מקיפה של המטבע העיראקי. שטרות הדינר הישנים שנשאו את תמונתו של סדאם חוסיין הוצאו מהמחזור והוחלפו בשטרות חדשים עם סמלים לאומיים היסטוריים. המטרה המוצהרת של המהלך הייתה כפולה: להפסיק את השימוש בשטרות עם דמותו של סדאם, ובמקביל לפגוע בתומכי המשטר הקודם ובארגוני טרור שהחזיקו במאגרי מזומנים גדולים.
ההחלפה בוצעה במשך שלושה חודשים, מאוקטובר 2003 ועד ינואר 2004, וכללה הכנסת שישה עריכים חדשים של שטרות, מ-50 עד 25,000 דינר. בניגוד למקרים אחרים, העיראקים קיבלו פרק זמן ארוך יחסית להחליף את השטרות הישנים, מה שהפחית את הפגיעה בכלכלה היומיומית. עם זאת, האפקטיביות של המהלך בפגיעה במימון קבוצות המורדים הייתה מוגבלת, בדיוק בשל פרק הזמן הארוך שניתן להחלפה.
צפון קוריאה: הרפורמה המוניטרית הכושלת של 2009
בנובמבר 2009, ממשלת צפון קוריאה ביצעה רפורמה מוניטרית דרקונית שהפתיעה את אזרחיה. במסגרת הרפורמה, נקבע שכל 100 וון של המטבע הישן יומר לוון אחד של המטבע החדש – כלומר, פיחות של 99% בערך הנומינלי של המטבע. יתרה מכך, הממשלה הגבילה באופן חמור את הסכום שאזרחים יכלו להחליף – תחילה לסכום מקסימלי של 100,000 וון (שהפך ל-1,000 וון במטבע החדש), ולאחר מחאות הוגדל ל-150,000 וון.
מטרת המהלך הייתה כפולה: לפגוע בכלכלת השוק השחור שהתפתחה בצפון קוריאה ולהחליש את "העשירים החדשים" שצברו הון מחוץ לשליטת המדינה, ובמקביל לחזק את שליטת המשטר בכלכלה. התוצאה, עם זאת, הייתה אסון כלכלי חסר תקדים שהוביל למחסור חמור במזומנים, היפר-אינפלציה ואף למחסור במזון.
(שטר צפון קוריאני ל'דוגמא' – ממש לפני הרפורמה)
המקרה הצפון קוריאני ייחודי בכך שהמהלך גרם לזעזוע כה עמוק בציבור, עד כדי כך שהממשלה נאלצה להתנצל באופן רשמי – צעד חסר תקדים במשטר הצפון קוריאני. בנוסף, פארק נאם-קי, פקיד בכיר במפלגה שהיה אחראי על הרפורמה, הוצא להורג באופן פומבי כדי להרגיע את הזעם הציבורי.
ונצואלה: כאוס מוניטרי תחת מדורו
בדצמבר 2016, נשיא ונצואלה ניקולס מדורו הפתיע את אזרחי מדינתו בהכרזה על ביטול שטר ה-100 בוליבר, השטר בעל הערך הגבוה ביותר במדינה באותה עת, ונתן לאזרחים רק 72 שעות להחליף את השטרות הישנים. מדורו טען שהמהלך נועד למנוע "מזימה" של גורמים עוינים בגבול קולומביה, שלטענתו אגרו כמויות גדולות של שטרות אלה במטרה לפגוע בכלכלה הוונצואלית.
התוצאה הייתה כאוס מוחלט. החלטה זו גרמה למחסור חמור במזומנים, תורים ארוכים בבנקים, הפגנות ואף מקרי ביזה ואלימות ברחבי המדינה. הבעיה העיקרית הייתה שהשטרות החדשים בעריכים גבוהים יותר שאמורים היו להחליף את שטרות ה-100 בוליבר לא הגיעו בזמן, והמערכת הבנקאית לא הייתה ערוכה לטפל בהחלפה המסיבית.
(השטרות שאחרי הרפורמה. הגיעו בתזמון לא נכון ביחס לזמן הביטול של השטרות הקודמים ויצרו כאוס)
מול המחאה הציבורית הגוברת, מדורו נאלץ לסגת מהחלטתו ולדחות את ביטול השטרות מספר פעמים. המקרה הוונצואלי ממחיש את הסכנות הטמונות בביטול מטבעות מסיבות פוליטיות ללא הכנה מתאימה, במיוחד במדינה שכבר סובלת ממשבר כלכלי עמוק והיפר-אינפלציה.
הודו: ניסוי ה"דמונטיזציה" הגדול
ב-8 בנובמבר 2016, ראש ממשלת הודו נרנדרה מודי הכריז באופן פתאומי על ביטול שטרות ה-500 וה-1,000 רופי, שהיוו כ-86% מהמזומן במחזור. מודי הצהיר כי מטרת המהלך הייתה לצמצם את כלכלת הצללים, להגביר עסקאות ללא מזומן ולהפחית את השימוש בכסף לא חוקי ומזויף למימון פעילות לא חוקית וטרור.
ההודעה על ביטול השטרות גרמה למחסור חמור במזומנים בשבועות שלאחר מכן, מה שיצר שיבושים משמעותיים בכלכלה. אנשים נאלצו לעמוד בתורים ארוכים כדי להחליף את השטרות שלהם, ומספר מקרי מוות אף קושרו לבהלה סביב החלפת הכסף. על פי דוח משנת 2018 של הבנק המרכזי של הודו, 99.3% מהשטרות שבוטלו הוחזרו לבנקים, מה שהוביל אנליסטים לקבוע שהמאמץ להוציא כסף שחור מהמחזור נכשל.
המקרה ההודי הוא אחד המקרים המתועדים ביותר של ביטול מטבעות בהיקף גדול, והוא מדגים את האתגרים והסיכונים הכרוכים במהלכים דרמטיים כאלה, במיוחד בכלכלה המבוססת ברובה על מזומן.
לקחים למקרה הישראלי
ניתוח המקרים ההיסטוריים מאפשר לנו לזקק שורה של לקחים רלוונטיים לדיון הנוכחי בישראל על ביטול שטר ה-200 שקלים. מדובר בשיקולים שקובעי המדיניות בישראל צריכים לשקול בבואם להכריע בסוגיה מורכבת זו:
ראשית, הניסיון מלמד כי אפקטיביות המהלך תלויה במהירות היישום. מקרה ביאפרה מדגים כיצד החלפה מהירה של מטבע יכולה לשמוט את הקרקע מתחת לאויב, בעוד שהזמן הארוך שניתן לביצוע ההחלפה בעיראק הפחית את האפקטיביות שלה. במקרה של חמאס, שאלת המהירות היא קריטית – האם ניתן לבצע החלפה מהירה דיה שתמנע מהארגון להתארגן ולהחליף את המזומנים שברשותו?
שנית, שאלת ההפרדה הגיאוגרפית משחקת תפקיד מכריע. בביאפרה, הגבולות הברורים סייעו לניגריה לבודד את הכלכלה הבדלנית. עזה אמנם מופרדת מישראל, אך האם ההפרדה הזו מספקת? האם חמאס אינו יכול להעביר כסף ישראלי במזומן דרך המנהרות או דרך ערוצים אחרים?
צריך גם לזכור שכל ארגון או מדינה שנפגעים ממהלך מוניטרי מחפשים דרכים להסתגל. בין אם מדובר בפיתוח מטבע חלופי (ביאפרה), מעבר למטבעות זרים (טליבאן), או חיפוש מקורות מימון חלופיים (כמו במקרים רבים אחרים) – ארגונים כמו חמאס עלולים למצוא פתרונות עוקפים. האם ישראל בחנה את דרכי ההסתגלות האפשריות של חמאס?
בנוסף, נראה ש"נזק אגבי" הוא כמעט בלתי נמנע במהלכים כאלה. המקרים של צפון קוריאה, ונצואלה והודו הם אומנם קיצוניים, אך הם ממחישים כיצד ביטול מהיר של שטרות עלול לפגוע באזרחים רגילים, בעסקים קטנים ובכלכלה בכללותה. באיזו מידה עלול הדבר לקרות גם בישראל? האם חמאס באמת יהיה הנפגע העיקרי, או שמא אזרחים ישראלים?
ולבסוף, הניסיון מלמד כי מהלכים מוניטריים מוצלחים מחייבים שיתוף פעולה בין הדרג הפוליטי לבנק המרכזי. ההתנגדות הנחרצת של בנק ישראל להצעה נשענת על שיקולים מקצועיים ועצמאות הבנק המרכזי היא נכס אסטרטגי. האם ניתן לגשר על הפער בין הדרגים ולמצוא פתרון שיהיה מקובל על שניהם?
סיכום
מסיור היסטורי זה במקרים של ביטול מטבעות ככלי במאבקים גיאופוליטיים, ניתן להסיק כי מדובר בכלי בעל חרב פיפיות. מצד אחד, הוא יכול להיות אפקטיבי בפגיעה ביריבים כאשר הוא מיושם במהירות, בתנאים גיאוגרפיים מתאימים ובאופן שקשה להתחמק ממנו. מצד שני, הוא כרוך בסיכונים ניכרים – החל מפגיעה באוכלוסייה אזרחית, דרך יצירת חוסר אמון במערכת המוניטרית, ועד הולדת פתרונות חלופיים שעלולים להיות גרועים יותר מהבעיה המקורית.
אבל חשוב מכל – מלחמה באויב אכזר אף פעם לא יכולה להיות רק מלחמה כלכלית. למלחמה חייבת להיות תוכנית ברורה, מטרות ברורות ויעדים בדרך להשגת המטרות. תוכנית כלכלית מתוחכמת עשויה להיות חלק מהסיפור אבל היא איננה יכולה להחליף תוכנית כוללת מאורגנת ומסודרת.